Miażdżący Raport NIK dotyczący terenów zielonych w Rzeszowie

Prezentujemy Raport Najwyższej Izby Kontroli, który nie miał nigdy ujrzeć światła dziennego. Dopiero po naszej interwencji w Urzędzie Miasta z dniu 25 października br. został udostępniony – dwa dni po wniosku Razem dla Rzeszowa i prawie pół roku po jego urzędowym zwolnieniu przez kontrolujących rzeszowski Ratusz inspektorów NIK (miało to miejsce 17 lipca br.). Wskazane w nim nieprawidłowości tłumaczą ostanie działania władz miasta Rzeszowa w sprawie terenów zielonych tj. nasadzenia drzew, tworzenie parków kieszonkowych, zmiany w Studium itd. Dokument w miażdżący sposób opisuje niekompetencje i zaniechania zarówno Rady Miasta Rzeszowa jaki i byłego Prezydenta Miasta Rzeszowa w w latach 2015-2020. Czy obecne decyzje władz miasta Rzeszowa wynikają z chęci ochrony terenów zielonych, czy z uwag i wniosków pokontrolnych? Na pierwszej stronie raportu widnieje dużo mówiąca i dająca do myślenia karteczka z napisem „BRDM p. Prezydent prosi o rozmowę”.

Kontrola NIK obejmowała następujące zagadnienia:
1. Uwzględnienie terenów zielonych w dokumentach strategicznych i planistycznych
2. Zarządzanie terenami zielonymi
3. Uwzględnienie w postępowaniach administracyjnych kwestii związanych z ochroną zieleni
4. Utrzymanie i zwiększenie terenów zielonych w działaniach rewitalizacyjnych

Poniżej publikujemy wybrane, stwierdzone nieprawidłowości oraz wyniki kontroli NIK w poszczególnych obszarach (kolorem czerwonym zaznaczono najistotniejsze nieprawidłowości). Całość Raportu NIK dostępna jest na dole strony.

1. Uwzględnienie terenów zielonych w dokumentach strategicznych i planistycznych – stwierdzone nieprawidłowości

Uchwalone w 2000 r. Studium – w aspekcie związanym z ochroną terenów zielonych i rekreacji na terenach zielonych – mimo dokonanych zmian, nie odpowiadało zmieniającym się uwarunkowaniom prawnym oraz nie nadążało za rozwojem społecznym i gospodarczym Miasta, w tym związanym z poszerzeniem jego granic.
NlK wskazuje, że w uchwale z dnia 28 sierpnia 2018 r., Rada Miasta stwierdziła wprawdzie aktualność Studium, ale jednocześnie wskazała na konieczność kontynuacji jego zmian oraz potrzebę opracowania nowego Studium. W przeprowadzonej w związku z tą uchwałą analizie wykazano, m.in. że:
– już w 2010 r. Studium nie było w pełni aktualne, w związku z czym Rada Miasta uchwalą z 25 października 2011 r. przystąpiła do sporządzenia nowego Studium;
– w latach 2014-2017 Rada Miasta podjęła 11 uchwał o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium o łącznej powierzchni 704,32 ha, natomiast uchwaliła dwie zmiany Studium o łącznej powierzchni 92,60 ha;
– zachodzi konieczność kontynuacji prac nad aktualizacją Studium w szczególności w zakresie utrzymania korytarzy ekologicznych.

W analizie dostrzeżono również przypadki „sprzeczności kierunków ustalonych w Studium ze sposobem zagospodarowania wynikającym z decyzji administracyjnych”, co dotyczyło terenów atrakcyjnych pod względem położenia, dostępności komunikacyjnej i uzbrojenia technicznego, czyli m.in. terenów położonych w Dolinie Wisłoka.
Uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia Studium w granicach administracyjnych Rzeszowa podjęto dopiero po 21 miesiącach od przyjęcia powyższej uchwały w sprawie aktualności Studium. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano iż główną przyczyną podjęcia decyzji o przystąpieniu do prac nad nową edycją Studium, były zmiany systemu prawa oraz granic Miasta.
W Studium podano, iż „Mimo ciągłej ekspansji zabudowy mieszkaniowej i usługowej na tereny zielone w Studium została podjęta próba wyznaczenia terenów przewidzianych pod zieleń publiczną urządzoną z absolutnym zakazem budowy”. Tak sformułowane zapisy Studium nie ustanawiały obszarów przestrzeni publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym”. Tym samym nie było możliwości skutecznej ochrony tych terenów przed zabudową w postępowaniach o wydanie decyzji WZ.
W Studium za obszary przestrzeni publicznej, zostały uznane jedynie dwie lokalizacje zieleni urządzonej położone przy al. Powstańców Warszawy oraz w rejonie al. Rejtana i ul. Kustronia.

Powierzchnia Miasta dla której obowiązywały mpzp była niewielka i wynosiła na koniec 2020 r. 15,9%. Powierzchnia terenów zielonych i wód objęta mpzp nie przekraczała 4% powierzchni Miasta. W efekcie ani zapisy Studium, ani mpzp nie dawały Miastu skutecznych narzędzi do ochrony terenów zielonych przed zabudową. Skutkiem tego było wydanie 17 decyzji WZ, umożliwiających inwestorom zabudowę na terenach zielonych wzdłuż Wisłoka. W szczególności budynkami wielorodzinnymi zabudowano okolice byłych kortów tenisowych na Olszynkach, prawy brzeg Wisłoka oraz okolice Żwirowni. W Studium obszar ten przeznaczono pod usługi publiczne lub komercyjne, rekreację, turystykę w zieleni urządzonej. W związku z tym zabudowa taka była niezgodna z zapisami Studium.
(akta kontroli str. 18-26, 141-148, 975-1104, 1106, 1090 -1104, 1982-2298)

2. Zarządzanie terenami zielonymi – stwierdzone nieprawidłowości

1. Nieterminowe informowanie Marszałka o wykonaniu nasadzeń zastępczych w przypadku dwóch realizowanych inwestycji: Uzbrojenie terenu w rejonie ul. Senatorskiej i Budowa Szkoły Podstawowej na osiedlu Bzianka.
W przypadku pierwszej inwestycji, informację do Marszałka o nasadzeniach przekazano 29 listopada 2019 r., tj. 21 dni po terminie określonym w decyzji“. W drugim przypadku informację o nasadzeniach wysłano do Marszałka – 18 grudnia 2020 r, tj. po ponad pięciu miesiącach od terminu określonego w decyzjach.
(akta kontroli str. 844 – 926)
Dyrektor Wl wyjaśniła, iż „z powodu niedopatrzenia” nie przekazano Marszałkowi informacji o wykonanych nasadzeniach w terminach określonych w otrzymanych decyzjach.
(akta kontroli str. 615 – 618, 979 – 939)

2. W sprawozdaniach statystycznych SG-0199 – wykazano nierzetelne dane dotyczące liczby usuniętych i nasadzonych drzew na terenie Miasta. Ustalono, iż w latach 2015-2020 na terenie Miasta łącznie usunięto 2.817 drzew, zaś nasadzono – 4.045. Natomiast w sprawozdaniach SG-01 wykazano, że w analogicznym okresie – usunięto 2.782, natomiast nasadzono 7.310 drzew.
(akta kontroli str. 1224 – 1263)
Według regulaminu organizacyjnego Urzędu do zadań Biura Ewidencji Działalności Gospodarczej i Zezwoleń należało m.in. przygotowywanie informacji z zakresu statystyki publicznej dotyczących działalności Miasta i jego wyników oraz opracowywanie tych danych w formie sprawozdań.
(akta kontroli str. 686 – 688)
Obowiązek przekazywania danych statystycznych wynikał z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o statystyce publiczne jw. Według tego przepisu w związku z art. 7 ust. 1 ww. ustawy, jeżeli badanie statystyczne jest prowadzone na zasadzie obowiązku, respondenci są obowiązani do udzielenia i przekazania prowadzącemu badanie pełnych, zgodnych ze stanem faktycznym, rzetelnych i wyczerpujących danych, zgodnie ze stanem szczegółowym, zakresem, w formie, postaci i terminach określonych w programie badań statystycznych statystyki publicznej.

3. Nierzetelnie dokonano odbioru nasadzeń w ramach zadania pn. „Modernizacja budynku MOPS przy ul. Skubisza 4 wraz z zagospodarowaniem terenu”. Kontrola wykazała, że nasadzone drzewa miały mniejsze obwody pnia lub były niższe niż określono w decyzji Marszałka.
(akta kontroli str. 615 – 618, 844 – 938, 959 – 974)

4. Powierzchnia terenów zielonych uległa zwiększeniu głównie w wyniku poszerzenia granic Miasta.

3. Uwzględnienie w postępowaniach administracyjnych kwestii związanych z ochroną zieleni – stwierdzone nieprawidłowości

1. W trakcie kontroli ustalono rozbieżności pomiędzy danymi rzeczywistymi, a danych zawartymi w rejestrze decyzji WZ prowadzonym przez WA oraz danymi w sprawozdaniach PZP-1 przekazywanymi do GUS. Zarówno prowadzony rejestr, jak i sprawozdania sporządzane były nierzetelnie gdyż zawierały nieprawdziwe dane. Stwierdzono, że w rejestrze zawarto dane różniące się od danych faktycznych w poszczególnych latach od 32 do 107 postępowań, co stanowiło od 3,6% do 13,6%. Różnica pomiędzy danymi rzeczywistymi, a przekazanymi do GUS wynosiła w poszczególnych latach od 11 do 98 postępowań, co stanowiło od 1,2% do 12,5%. Ogółem sprawozdaniach podano, że w latach 2015-2020 łącznie wydano 4.910 decyzji WZ, a w rzeczywistości wydano ich 4.836. Różnice dotyczyły wszystkich wymienionych lat oraz rodzaju zabudowy (tj. wielorodzinnej, jednorodzinnej, usługowej i innej).

2. Stwierdzono, że dwie osoby zatrudnione w WA w których zakresie czynności wpisano m.in. sporządzanie analiz urbanistycznych oraz projektów decyzji WZ, nie posiadały wykształcenia oraz uprawnień wymaganych art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia kontroli wykazały, że jedna z osób nie posiadała dyplomu ukończenia studiów wyższych, druga natomiast ukończyła studia na kierunku budownictwo w zakresie konstrukcji budowlanych i inżynierskich budownictwa miejskiego. Pomimo tego, osoby te faktycznie przygotowywały treść analiz urbanistycznych oraz projektów decyzji. Dokumenty te podpisywali pracownicy posiadający odpowiednie kwalifikacje.

3. Badanie 10 decyzji WZ wykazało, że w sześciu przypadkach w analizie urbanistycznej nierzetelnie dokonano określenia obszaru, na którym zlokalizowana ma być inwestycja:
– W sprawie AR.6730.51.33.2015.BK51 – w analizie urbanistycznej zapisano: „planowana inwestycja ma być zlokalizowana w obszarze zieleni urządzonej oraz usług komercyjnych z dopuszczeniem usług publicznych i działalności gospodarczej”. Natomiast zgodnie ze Studium teren inwestycji został oznaczony, jako: Zieleń urządzona. Analizowany obszar bezpośrednio sąsiaduje z terenami przeznaczonymi na usługi komercyjne z dopuszczeniem działalności gospodarczej pozarolniczej.
– W sprawie AR.6730.62.22.2016.IK62 – w analizie wskazano, że teren położony jest w obszarze, dla którego opracowywano projekt MPZP Nr 146/1l2007 „Przy ujściu Strugu”. Nie wskazano natomiast przeznaczenia terenu zapisanego w Studium, gdzie analizowany obszar określony został, jako: usługi publiczne lub komercyjne, rekreacja, turystyka w zieleni urządzonej.
– W sprawie AR.6730.64.21.2016.EP66 – w analizie wskazano: planowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze usług ponadlokalnych i zieleni urządzonej. W Studium analizowany obszar określony został, jako: usługi publiczne lub komercyjne, rekreacja, turystyka w zieleni urządzonej.
– W sprawie AR.6730.63.1.2019.LL63 – w analizie wskazano: „Gmina Krasne posiada Studium zagospodarowania przestrzennego Gminy Krasne. Planowana inwestycja zlokalizowana jest na pograniczu obszaru usługowego i zieleni nieurządzonej”. W rzeczywistości analizowany obszar objęty był Studium Miasta Rzeszowa, w którym analizowany obszar określony został, jako: zieleń nieurządzona opcjonalnie parkingi.
– W sprawie AR.6730.54.30.2012.BM54 – w analizie wskazano: projektowana inwestycja jest zlokalizowana w obszarze zabudowy: Centrum usług centrotwórczych, publicznych lokalnych i ponadlokalnych, komercyjnych, zabudowy mieszkaniowej. W Studium analizowany obszar określony został jako: usługi publiczne lub komercyjne, rekreacja, turystyka w zieleni urządzonej.
– W sprawie AR.6730.62.50.2018.SN62 – w analizie wskazano, że teren położony jest w obszarze, dla którego opracowywano projekt mpzp Nr 172/11/2008 „Nad zalewem”. W Studium analizowany obszar określony został, jako: usługi publiczne lub komercyjne, rekreacja, turystyka w zieleni urządzonej.

NIK wskazuje, że przywołane treści analiz urbanistycznych stanowiących podstawę do wydania decyzji WZ nie były zgodne z rzeczywistym przeznaczeniem terenu określonym w Studium.

4. Analiza losowo wybranych decyzji WZ (z wyłączeniem zabudowy wielorodzinnej) wykazała, że organ w sześciu przypadkach na 15 zbadanych nie określił powierzchni terenu biologicznie czynnego, co było przewidziane w § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji WZW. W trakcie kontroli Zastępca Dyrektora WA zobowiązała urbanistów zatrudnionych w wydziale do stosowania zapisu w zakresie w każdej decyzji WZ.
(akta kontroli str. 18 – 26, 1832 – 1945, 2329 – 2331, 2336 – 2337)

5. W latach 2020-2021 podjęto próbę ograniczenia presji inwestycyjnej na terenach zielonych polegającą na zawieszeniu postępowań o wydanie WZ. Celem tego działania była ochrona m.in. terenów zielonych. NlK stoi na stanowisku, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz treści Studium nie było wystarczających podstaw do zawieszania prowadzonych postępowań. Z tego względu istnieje ryzyko, że działania te ostatecznie okażą się  nieskuteczne w zakresie ochrony terenów zielonych przed zabudową.
Ustalono, że Prezydent, a następnie pełniący funkcję Prezydenta, na podstawie art: 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydał kilkanaście postanowień wstrzymujących postępowania w sprawie wydania decyzji WZ – dotyczących terenów uznanych przez nich za obszary przestrzeni publicznej (nieokreślonych w ten sposób w Studium) – do czasu uchwalenia mpzp dla tych terenów. W uzasadnieniu postanowień w tych sprawach wskazano m.in. na to, że wnioskowane do zabudowy działki zgodnie z ustaleniami Studium położone są na terenie oznaczonym, jako: „usługi publiczne lub komercyjne: rekreacja, turystyka, sport w zieleni urządzonej” lub też „zieleń urządzona/uzupełniająco parkingi: ciągi pieszo-rowerowe, parki dzielnicowe”, „co spełnia przesłanki przestrzeni publicznej”.
Powołano się przy tym na wyrok WSA w Łodzi sygn. akt II SAIŁd 717/19 z dnia 10 grudnia 2019 r., zgodnie, z którym w tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 62 ust. 2 ww. ustawy.

…………………

Wobec powyższego, NIK stwierdza, że do powstania tego obowiązku w zakresie sporządzenia mpzp dla terenu zieleni, musi on zostać jednoznacznie wyznaczony w Studium, jako teren, na którym obowiązkowe jest sporządzenie mpzp. Zwraca przy tym uwagę, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy projekt studium powinien zawierać część tekstową zawierającą ustalenia określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, tj. m.in. obszary przestrzeni publicznej, a na podstawie §7 pkt 1 lit. ci tego rozporządzenia rysunek określający kierunki zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać granice tych obszarów oraz symbole literowe i numery, wyróżniające je od innych obszarów.
(akta kontroli str. 18 – 26, 975 – 1106, 1807 – 1831, 1946 – 1981)

4. Utrzymanie i zwiększenie terenów zielonych w działaniach rewitalizacyjnych – brak nieprawidłowości

W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości.

UWAGI I WNIOSKI

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, Najwyższa Izba Kontroli na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy o NIK, przedstawia następujące wnioski pokontrolne:
1. Zapewnienie aktualności Studium tak, aby odpowiadało uwarunkowaniom prawnym, społecznym, terytorialnym i gospodarczym Miasta.
2. Określenie w Studium terenów mających stanowić obszary przestrzeni publicznej ze szczególnym uwzględnieniem terenów zielonych.
3. Zapewnienie rzetelności dokonywania odbiorów nasadzeń drzew i krzewów.
4. Terminowe informowanie o wykonaniu nasadzeń zastępczych.
5. Wykazywanie zgodnych ze stanem faktycznym danych w sprawozdaniach statystycznych SG-O1 oraz PZP-1 dotyczących liczby usuwanych i nasadzonych drzew oraz w zakresie wydawanych decyzji WZ.

Podsumowanie

Członkowie Razem dla Rzeszowa od lat zwracali uwagę na nieprawidłowości, które teraz znajdują odzwierciedlenie w raporcie NIK. Biorąc pod uwagę ostatnią aktywność Urzędu Miasta Rzeszowa w zakresie dbałości o tereny zielone, można stwierdzić, że wszystkie siły i środki miasta zostały zaangażowane do zrealizowania wytycznych Najwyższej Izby Kontroli. Niesmak jednak pozostaje, że przez tyle lat ani Rada Miasta Rzeszowa ani były Prezydent Rzeszowa nie zadbali o tereny zielone i nie zabezpieczyli ich przed chaotyczną zabudową. Skutki ich dotychczasowych zaniechań i nieprawidłowości będziemy jako mieszkańcy odczuwać długo. Żadne działania miasta Rzeszowa z zakresu marketingu politycznego i budowania wizerunku „nowego zielonego ładu” nie są w stanie cofnąć czasu i zmienić obecnego stanu rzeczy.