Kontekst historyczny
Dyskusja na temat roli architekta miasta jest pokłosiem współpracy środowisk architektów, skupionych wokół Stowarzyszenia Architektów RP (SARP) oraz środowisk społecznych skupionych wokół ruchu miejskiego Razem dla Rzeszowa. Był to jeden z tematów dwóch debat organizowanych przez wymienione organizacje społeczne z przedstawicielami wszystkich klubów reprezentowanych w Radzie Miasta Rzeszowa a dotyczących zagospodarowania przestrzennego.
Temat architekta miasta został uznany za ważny, ponadpolityczny i bardzo pilny. Dlatego też zarówno SARP, jak i Razem dla Rzeszowa podjęły działania w kierunku pilnego uruchomienia przedsięwzięcia. Rozmowy z Panem Markiem Bajdakiem, p.o. Prezydenta Rzeszowa, zakończyły się podjętą przez niego decyzją o uruchomieniu zespołu, którego zadaniem będzie przygotowanie założeń dotyczących zarówno mechanizmów powołania jak i zasad funkcjonowania architekta miasta w strukturze instytucjonalno-organizacyjnej Miasta Rzeszowa.
Ze względu na to, że temat jest żywo dyskutowany i wydaje się nie do końca zrozumiały jeszcze dla wielu osób interesujących się rozwojem miasta, postanowiłem przygotować kilka podstawowych informacji na temat.
Kontekst strategiczny
Zapewnienie zrównoważonego rozwoju jednostki samorządu terytorialnego wymaga sprawnego zarządzania strategicznego. Jednym z obszarów o znaczeniu strategicznym jest zarządzanie przestrzenią (polityka przestrzenna). Rzeszów przez kilkanaście ostatnich lat przeszedł olbrzymią transformację w zakresie przestrzeni. Transformacja ta ma jednak nie tylko blaski, ale wiele cieni, które wzmacniają wyzwania strategiczne przed którymi stoimy jako miast. Przyczyny tego stanu, zarówno prawne (niezależne), jak i związane z praktyką stosowaną w mieście były i są przedmiotem ożywionej dyskusji zarówno merytorycznej jak i politycznej. Zarządzanie przestrzenią i walka z chaosem urbanistycznym stały się także głównym tematem kampanii wyborczej. Nie chciałbym jednak tego zagadnienia politycznego rozwijać w niniejszym artykule. Skupię się na kwestiach merytorycznych.
Z merytorycznego punktu widzenia, kluczowe jest to, jak obecna sytuacja w której znalazło się Miasto Rzeszów determinuje przyszło rolę architekta miasta. Co do zasady, rola ta powinna mieć charakter kreująco-planistyczny z pewnym tylko komponentem koordynacji operacyjnej działań. W przypadku Miasta Rzeszowa problem chaosu urbanistycznego nabrzmiał jednak do takich rozmiarów, że co najmniej równie ważne będzie zarządzanie kryzysowe. Jest to bardzo ważny aspekt całego zagadnienia i będzie miał znaczenie zarówno w kontekście trybu powołania architekta miasta jak i określania zakresu działalności! Miasto nie ma komfortu zatrzymania się na kilkanaście miesięcy, być może na dwa lata i dokonania rewizji, a raczej wykreowania polityki przestrzennej (do tej pory zaryzykuję stwierdzenie, że w Mieście Rzeszowie nie było takiej polityki w ogóle). Architekt miasta musi zatem prowadzić równolegle dwa procesy. Pierwszy dotyczy kreowania ram rozwoju przestrzennego, drugi natomiast dotyczy ciągłego zarządzania kryzysowego w zarządzaniu przestrzenią. Inwestorzy będą składać kolejne wnioski, wraz z realizacją inwestycji nasilą się problemy komunikacyjne. Dodatkowo czynnikiem problematycznym mogą być zjawiska naturalne, których negatywny wpływ w niektórych obszarach miasta nasila się w związku z niekontrolowaną urbanizacją tych przestrzeni.
W zarządzaniu bardzo ważne jest aby dany obszar miał swojego „właściciela”. Taką rolę ma co do zasady pełnić w zakresie zarządzania przestrzenią miasta architekt miejski. Aby rola ta była realizowana poprawnie, konieczne jest przeprowadzenie zmiany w zakresie struktury organizacyjno-instytucjonalnej Miasta Rzeszowa, a wcześniej zaprojektowanie jej zakresu i przebiegu. Oba te zagadnienia przybliżam w dalszej części niniejszego artykułu.
Koncepcja instytucjonalno-organizacyjnych uwarunkowań roli architekta miejskiego
Podobnie jak w każdej innej działalności, również zmiana organizacyjna wymaga przejścia przez fazę koncepcji. Ta powstaje w wyniku kompilacji informacji z wielu źródeł. W prezentowany przypadku są to zarówno istniejące już w polskich warunkach prawnych rozwiązania (np. wskazywany przez Pana Piotra Rzeźwickiego, Prezesa SARP kejs warszawski), specjalistyczna wiedza z zakresu projektowania organizacji, jak i wstępne informacje o lokalnych uwarunkowaniach planowanej zmiany organizacyjnej (istniejące struktury, regulaminy i oczywiście wyzwania strategiczne o których pisałem wyżej).
Na podstawie wymienionych źródeł przygotowano założenia koncepcyjne odnoszące się do roli architekta miasta, jako „właściciela” obszaru zarządzania przestrzenią Miasta Rzeszowa. Prezentowana koncepcja jest pewnym punktem startu dyskusji oraz wymaga doprecyzowania w trakcie prac powołanego zespołu. Niemniej jednak stanowi uporządkowany opis i porządkuje dalsze prace. Główne kwestie prezentowane w koncepcji obejmują zatem:
- zagadnienie powołania architekta miasta,
- zagadnienie podległości/nadrzędności architekta miasta względem innych ról, komórek i jednostek wyodrębnionych w strukturze instytucjonalno-organizacyjnej Miasta Rzeszowa,
- zagadnienie zakresu odpowiedzialności za zadania strategiczne i operacyjne.
Poniżej zaprezentowano schemat obejmujący założenia dotyczące każdej z wymienionych wyżej kwestii, a następnie poddano je bardziej szczegółowej analizie.
Przechodząc do kwestii powołania, należy stwierdzić, że architekt miasta powinien być osobą o możliwie dużej niezależności w zakresie merytorycznym swojej działalności. Stąd też mechanizmy powołania takiej roli powinny być objęte zasadą pluralizmu i partycypacji. Chodzi tutaj przede wszystkim o włączenie gremiów społecznych (głównie środowiska architektów i urbanistów) w proces powołania architekta miejskiego. Konieczne jest tutaj zbudowanie partnerskiej relacji między Prezydentem Miasta a środowiskiem architektów, która stanowić będzie fundament nie tylko doboru odpowiedniej osoby, ale także wypracowania kulturowo i regulaminowo warunkowanej niezależności merytorycznej architekta.
Funkcja architekta miasta co do zasady powinna integrować wymiar strategiczny (planistyczny) oraz wymiar operacyjny (wydawania decyzji). Jest to szczególnie istotne w przypadku Miasta Rzeszowa. Aktualne wyzwania rozwojowe powodują bowiem konieczność integracji wymiarów kreowania ram rozwoju przestrzennego miasta (wymiar strategiczny) oraz bieżącego zarządzania przestrzenią (wymiar operacyjny), które może mieć dość często komponent zarządzania kryzysowego. Uwzględniając prawdopodobne zmiany w zakresie prawa dotyczącego polityki przestrzennej (wdrożenie reformy planowania przestrzennego), podjęte w Rzeszowie prace dotyczące studium (w przyszłości plan ogólny) oraz pracochłonność prac nad planami przestrzennymi i rewitalizacyjnymi, okres przejściowy polegający na stopniowym porządkowaniu chaosu może trwać ok. 4-5 lat. Po tym okresie architekt miasta może większą uwagę skupić na optymalizacji zarządzania przestrzenią niż na reagowaniu na sytuacje kryzysowe. Takie działania optymalizacyjne szczególnie istotne są w odniesieniu do obszarów, które w wyniku rozszerzenia granic miasta wymagają prowadzenia bardziej intensywnych, ale przemyślanych działań urbanizacyjnych.
Biorąc powyższe pod uwagę w koncepcji przyjęto, że Prezydent Miasta będzie sprawował nadzór formalny, ale nie merytoryczny nad funkcją architekta miasta. Rozszerzyć natomiast należy nadzór społeczny, zarówno ze strony organizacji i grup społecznych, rad osiedli, jak i profesjonalnych organizacji branżowych architektów i urbanistów. Kluczowe w tym obszarze okaże się wprowadzenie zasady transparentności, opartej na powszechnym i łatwym dostępie do informacji oraz aktywizacji społeczności lokalnej w dyskusji na temat konkretnych rozwiązań dotyczących przestrzeni miasta (plany, koncepcje architektoniczne, a nawet ocena przebiegu projektów inwestycyjnych). Warto podkreślić, że ten kierunek, zwiększenia partycypacji społeczne wyznacza także reforma planowania przestrzennego, która zostanie wprowadzona w ramach realizacji Krajowego Planu Odbudowy.
W zakresie podległości koncepcja architekta miasta przewiduje integrację funkcji planistycznych i administracyjnych. Oznacza to wchłonięcie przez Biuro Architekta Miasta obecnego Biura Rozwoju Miasta Rzeszowa oraz modyfikację funkcjonowania komórki Urzędu Miasta odpowiedzialnej za wydawanie decyzji administracyjnych (Wydział Architektury). Integracja ta zapewni spójność między działaniami operacyjnymi, szczególnie w zakresie wydawania decyzji administracyjnych oraz działaniami o charakterze koncepcyjno-planistycznym. Takie rozwiązanie pozwala także wyjść poza charakterystyczną dla administracji publicznej „silosowość” i powinno bardzo szybko doprowadzić do poprawy sytuacji w zakresie jakości zarządzania przestrzenią, jeszcze w trakcie prac nad studium/planem ogólnym czy wynikającymi z niego planami przestrzennymi oraz planami rewitalizacji (w nowych warunkach prawnych będą to nieco zmienione mechanizmy planowania szczegółowego konkretnych obszarów). W przypadkach trudnych ze względów architektoniczno-urbanistycznych lub społecznych, wsparciem dla architekta miasta będzie Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna. Jej rola powinna być jednak zmieniona w kierunku gremium doradczego, w którym kluczową rolę odgrywają przedstawiciele profesjonalnych organizacji branżowych architektów i urbanistów (znów dążenie do osiągnięcia pewnej niezależności merytorycznej w procesach decyzyjnych).
Ważnym elementem składowym aktywności architekta miasta powinien być nadzór merytoryczny nad kluczowymi projektami dotyczącymi przestrzeni publicznej. Dotyczy to przede wszystkim oceny wytwarzanych w ramach tych projektów produktów cząstkowych i produktu końcowego w postaci różnego rodzaju obiektów (np. palce, ulice, obiekty kubaturowe o funkcji publicznej, itd.). Obecnie Urząd Miasta Rzeszowa i jednostki podległe charakteryzują się niską dojrzałością projektową. Docelowo ten wymiar nadzoru architekta miasta mógłby obejmować kierowników projektów realizujących strategiczne przedsięwzięcia infrastrukturalne. Architekt miasta wchodziłby tutaj do komitetu sterującego strategicznych projektów infrastrukturalnych). Do czasu podniesienia kompetencji w zakresie zarządzania projektami, nadzór merytoryczny odnosiłby się do konkretnych komórek lub jednostek merytorycznych, odpowiedzialnych za realizację danego typu inwestycji (np. Miejski Zarząd Dróg, Wydział Inwestycji).
Zakres działalności architekta miasta powinien zatem obejmować wymiar strategiczny i operacyjny. W zakresie wymiaru strategicznego aktywność dotyczyć powinna tworzenia studów i planów przestrzennych oraz planów rewitalizacji. Ważne tutaj może być także inicjowanie i opiniowanie uchwał odnoszących się do kwestii gospodarowania przestrzenią. W zakresie aktywności operacyjnej wyróżnić należy natomiast:
- bieżący nadzór nad jakością strategicznych obiektów publicznych (docelowo jako członek komitetu sterującego projektów infrastrukturalnych),
- organizacja konkursów architektonicznych dotyczących przygotowania masterplanów, koncepcji zagospodarowania przestrzeni czy koncepcji obiektów architektonicznych użyteczności publicznej,
- wydawanie decyzji administracyjnych w zakresie spraw trudnych lub kluczowych ze względu na politykę zagospodarowania przestrzennego miasta.
W przedstawionym wyżej rozwiązaniu architekt miasta przejmuje na siebie z Wydziału Architektury ciężar niektórych (kluczowych lub trudnych) decyzji administracyjnych. Dzięki temu może następować bieżąca ocena kontekstu tych decyzji z perspektywy toczących się równolegle prac nad długofalowymi założeniami zagospodarowania przestrzennego w mieście.
Kontekst nowoczesnego zarządzania publicznego
Prezentację zagadnienia architekta miasta chciałbym wykorzystać także do promowania nowoczesnego podejścia do zarządzania publicznego. W tym kontekście chcę zwrócić uwagę na dwie kwestie:
- rolę architekta miasta w zarządzaniu rozwojem Miasta Rzeszowa,
- umiejscowienie działań związanych ze zmianą organizacyjną polegającą na zaprojektowaniu i wdrożeniu roli architekta miasta.
W obu tych kwestiach ułatwieniem może być odwołanie do jednej z propozycji strategicznego podejścia do zarządzania rozwojem miasta w postaci Społecznej Strategii Zrównoważonego Rozwoju, przygotowanej przez ruch miejski Razem dla Rzeszowa. Zawiera ona założenia piętnastu programów rozwojowych, z których do wyjaśnienia przedstawionych wyżej zagadnień kluczowe są dwa. Poniżej prezentuję stosowny opis.
Program rozwojowy 4. Przyjazna przestrzeń
Architekt miejski w zakresie tego programu powinien pełnić rolę jego „właściciela”, a więc osoby odpowiedzialnej za dostarczenie korzyści strategicznej w postaci miasta uporządkowanego przestrzennie. Pełniąc taką rolę architekt miasta nadzoruje formalnie i merytorycznie projekty związane z przygotowaniem planów zagospodarowania przestrzeni oraz nadzoruje merytorycznie (w ramach komitetu sterującego) inne projekty strategiczne (z innych obszarów/programów strategii), jeśli wpływają na jakość zagospodarowania przestrzeni.
Program rozwojowy 5. Sprawny urząd
Program ten ukierunkowany jest na podniesienie jakości zarządzania instytucjami miejskimi (urzędem, jednostkami podległymi). Mimo, że program taki obecnie nie jest formalnie realizowany, działania podjęte przez p.o. Prezydenta Marka Bajdaka wpisują się w jego istotę. Przygotowanie założeń dla roli architekta miasta, zaprojektowanie rozwiązania organizacyjnego oraz jego wdrożenie można bowiem traktować jako projekt reorganizacyjny (innowację organizacyjną). Tego typu przedsięwzięcie można uznać za projekt strategiczny w ramach programu ukierunkowanego na doskonalenie jakości zarządzania rozwojem miasta. Oczywiście podobnych projektów reorganizacyjnych w ramach takiego programu może być realizowanych bardzo dużo. Mogą one dotyczyć np. zmian w strukturze organizacyjnej, systemach wynagradzania, zasadach prowadzenia polityki budżetowej, czy nawet zasadach zarządzania procesami i projektami. Z całą pewnością podjęcie takich działań jest potrzebne ze względu na sytuację wyjściową oraz wyzwania rozwojowe przed którymi stoi Rzeszów. Potrzebujemy nowocześnie zarządzanych, sprawnych instytucji miejskich.
Należy podkreślić, że przyjęty przez p.o. Prezydenta Miasta Marka Bajdaka model realizacji projektu utworzenia roli architekta miejskiego wnosi jeszcze jedną, istotną wartość. W skład zespołu powołano osoby reprezentujące środowiska branżowe, społeczne i ośrodki akademickie. Taki model działania jest charakterystyczny dla nowoczesnych koncepcji zarządzania publicznego, opartych na założeniach samorządu relacyjnego, w szczególności koncepcji New Public Management oraz Public Governance.
O autorze
dr hab. Jacek Strojny Autor artykułu jest pracownikiem akademickim Politechniki Rzeszowskiej, profesorem uczelni, kierownikiem Zakładu Zarządzania Projektami i Polityki Bezpieczeństwa. W zakresie społecznym, aktywista, jeden z liderów ruchu miejskiego Razem dla Rzeszowa. Autor ponad 150 publikacji naukowych z zakresu zarządzania oraz rozwoju regionalnego, asesor Polish Project Excellence Award, członek Rady Programowe International Project Management Association, członek zespołu ds. wdrażania polskiej metodyki zarządzania projektami dla sektora publicznego działającego przy Biurze Monitorowania Projektów Strategicznych KPRM.
Specjalizuje się w problematyce nowoczesnego zarządzania publicznego, w szczególności na poziomie samorządów lokalnych.
Jak formułować i wdrażać strategię gminy? Jak realizować kontrolę zarządczą w jednostce samorządu terytorialnego? Jak wdrażać i kontrolować transparentny budżet zadaniowy? Jak usprawnić komunikację między komórkami organizacyjnymi urzędu oraz urzędem a jednostkami podległymi? Jak prowadzić skuteczną komunikację z interesariuszami? Na takie m.in. pytania próbuje odpowiedzieć w swojej pracy naukowej oraz wdrożeniowej.
- Tereny wojskowe w Rzeszowie - 17 stycznia 2024
- Warsztaty dot. zagospodarowania terenu w okolicach PCLA - 29 sierpnia 2023
- Architekt Miasta jak kwiat magnolii po przymrozkach - 1 listopada 2022
